CCR, DECIZIE PE LEGEA CONTENCIOSULUI ADMINISTRATIV - “Sunt neconstitutionale”

Lumea Juridica prezinta Decizia 14/2020 a Curtii Constitutionale privind solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art.7 alin.(6) lit.c) si ale art.11 alin.(1) si (2) din Legea contenciosului administrativ nr.554/2004, exceptie ridicata de Institutul National de Cercetare-Dezvoltare pentru Fizica si Inginerie Nucleara „Horia Hulubei” (IFIN-HH) din Magurele, judetul Ilfov.
 
In motivarea exceptiei de neconstitutionalitate, autorul acesteia arata, in esenta, ca dispozitiile criticate sunt neconstitutionale, intrucat prin aplicarea mutatis mutandis a ipotezei procedurii de control de legalitate a emiterii actului administrativ unilateral, respectiv extinderea acesteia asupra efectelor civile ale drepturilor si obligatiilor corelative ce iau nastere in baza contractelor administrative, se ajunge la urmatoarele efecte neconstitutionale: (i) imposibilitatea realizarii procedurii plangerii prealabile dupa expirarea termenului de 6 luni, calculat de la data incalcarii obligatiei, desi dreptul material la actiune aferent obligatiei incalcate nu este prescris, iar in unele cazuri nici macar nu a inceput sa curga; (ii) imposibilitatea formularii actiunii in contencios administrativ dupa expirarea termenului de 6 luni de la incheierea procesului-verbal de conciliere/efectuarea procedurii prealabile (maximum 6 luni de la incalcarea obligatiei), desi dreptul material la actiune aferent obligatiei incalcate nu este prescris, iar in unele cazuri nici nu a inceput sa curga; (iii) limitarea excesiva devine si mai evidenta, prin reglementarea termenului de un an de decadere pentru sesizarea instantei judecatoresti [prin art.11 alin.(2) din Legea nr.554/2004], termen calculat de la data procesului-verbal de conciliere [maximum 6 luni de la incalcarea obligatiei contractuale].

Un alt motiv de neconstitutionalitate il constituie caracterul echivoc, ambiguu, lipsit de claritate al textului de lege, caracteristici ce contravin exigentelor referitoare la calitatea legii, prevazute de art.1 alin.(5) din Constitutie.

Extras din decizia CCR:

“Tinand seama de abrogarea institutiei concilierii directe in materie comerciala, cu consecinta implicita ca plangerea prealabila nu mai poate avea semnificatia concilierii in ipoteza contractelor administrative, Curtea constata ca, prin interpretarea judiciara a dispozitiilor art.7 alin.(6) din Legea nr.554/2004, parcurgerea procedurii plangerii prealabile (care, potrivit dreptului pozitiv, are semnificatia recursului administrativ) a devenit obligatorie atat pentru cocontractantul privat nemultumit de un act al autoritatii publice, cat si pentru autoritatea publica contractanta, nemultumita de un act al entitatii private cu care a intrat in raporturi contractuale de drept administrativ. Asa fiind, Curtea urmeaza sa examineze in ce masura interpretarea judiciara a conferit valente neconstitutionale textului legal supus controlului.

In primul rand, pornind de la faptul ca, in ipoteza reglementata de art.7 alin.(1), procedura administrativa prealabila vizeaza litigiile generate de actele administrative unilaterale care, in principiu, sunt revocabile, Curtea observa ca aceasta procedura este dificil, daca nu chiar imposibil, de aplicat in litigiile izvorate din contracte administrative care, fiind acte juridice bilaterale, sunt, in principiu, irevocabile.

In al doilea rand, Curtea constata ca, prin definitie, plangerea prealabila se introduce de persoana vatamata in vederea revocarii actului administrativ emis de catre o autoritate publica, astfel ca aceasta procedura poate fi indeplinita numai de catre entitatile private lezate in drepturile sau interesele lor legitime prin aceste acte, iar nu si de catre autoritatile publice cocontractante. Autoritatea publica nu poate fi tinuta ea insasi sa formuleze plangere prealabila fata de actele entitatii private care, in mod evident, nu exercita autoritatea publica, conform art.2 lit.b) din Legea nr.554/2004, si nici nu emite acte administrative in regim de putere publica, conform art.2 lit.c) din Legea nr.544/2004.

Analizand institutia recursului administrativ, Curtea retine ca formularea plangerii prealabile in cazul contractelor administrative are sens doar din perspectiva partii private vatamate, sub aspectul laturii reglementate a contractului care raspunde satisfacerii unui interes public. Extinderea incidentei acestei proceduri cu privire la eventualele vatamari suferite de autoritatea publica prin acte ale entitatii private nu are fundament legal si contravine scopului acestei institutii juridice, si anume crearea posibilitatii autoritatii publice de a reflecta asupra legalitatii si oportunitatii actului administrativ emis, cu consecinta repararii propriei greseli prin revocarea sau modificarea actului.

Mai mult, avand in vedere ca motivele pentru care poate fi revocat un act administrativ, in urma parcurgerii procedurii plangerii prealabile, sunt nelegalitatea sau inoportunitatea sa, Curtea constata ca procedura prealabila este inaplicabila in cazul litigiilor privind executarea contractelor administrative, declansate ca urmare a neindeplinirii de catre una dintre partile contractante a obligatiilor contractuale asumate. Cu alte cuvinte, procedura administrativa prealabila poate fi un remediu numai in cazul litigiilor avand ca obiect anularea actelor administrative, inclusiv a contractelor administrative, nu si in cazul litigiilor privind executarea acestor contracte. De altfel, aceasta a fost si ratiunea pentru care legiuitorul a modificat art.7 alin.(6) din Legea nr.554/2004 prin Legea nr.212/2018, in prezent procedura administrativa prealabila fiind obligatorie numai in cazul litigiilor in legatura cu incheierea acestor contracte.

Daca pana la intrarea in vigoare a noului Cod de procedura civila, la 15 februarie 2013, notiunea de plangere prealabila in cazul actiunilor care au ca obiect contracte administrative avea semnificatia concilierii in cazul litigiilor comerciale, deci un inteles normativ determinat si determinabil prin prisma dispozitiilor Codului de procedura civila din 1865, in prezent aceasta notiune nu isi mai poate gasi aplicabilitatea, avand in vedere transformarile structurale operate la nivelul noului Cod de procedura civila. Legea contenciosului administrativ, atunci cand se raporteaza la notiuni specifice dreptului civil, trebuie sa o faca prin utilizarea unor termeni si notiuni proprii dreptului pozitiv, si nu prin recurgerea, fara o motivare justa, la termeni si notiuni autonome, atunci cand nici situatia normativa nu o impune si nici sensul propriu al acestora nu corespunde scopului reglementarii (a se vedea mutatis mutandis Decizia nr.603 din 6 octombrie 2015, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr.845 din 13 noiembrie 2015).

Avand in vedere considerentele de principiu dezvoltate in jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului, Curtea Constitutionala pune, in mod esential, accentul pe respectarea exigentelor de calitate a legislatiei interne, legislatie care, pentru a fi compatibila cu principiul preeminentei dreptului, trebuie sa indeplineasca cerintele de accesibilitate (reglementarea sa aiba caracter de norma primara), claritate (normele trebuie sa aiba o redactare fluenta si inteligibila, fara dificultati sintactice si pasaje obscure sau echivoce, intr-un limbaj si stil juridic specific normativ, concis, sobru, cu respectarea stricta a regulilor gramaticale si de ortografie), precizie si previzibilitate (lex certa, norma trebuie sa fie redactata clar si precis, astfel incat sa permita oricarei persoane - care, la nevoie, poate apela la consultanta de specialitate - sa isi corecteze conduita si sa fie capabila sa prevada, intr-o masura rezonabila, consecintele care pot aparea dintr-un act determinat). Aceste exigente trebuie sa fie inerente oricarui act normativ, cu atat mai mult unei reglementari care vizeaza raporturile juridice cu o autoritate publica.

 Or, in cazul de fata, Curtea retine ca exista suficiente repere jurisprudentiale ale instantelor judecatoresti pentru a se constata ca norma de drept administrativ criticata nu este nici clara, nici previzibila, imprejurare care a determinat o deturnare a sensului notiunilor specifice contenciosului administrativ pe calea interpretarii judiciare a normei. Pentru acest motiv, Curtea constata ca sintagma 'are semnificatia concilierii in cazul litigiilor comerciale, dispozitiile Codului de procedura civila fiind aplicabile in mod corespunzator' din cuprinsul dispozitiilor art.7 alin.(6) din Legea nr.554/2004, care face trimitere la norme de procedura civila abrogate, a ramas fara obiect, astfel ca prezervarea ei in dreptul pozitiv a determinat neclaritatea si imprevizibilitatea normei, fapt ce contravine prevederilor art.1 alin.(5) din Constitutie. Mai mult, nici modificarea operata prin art.I pct.6 din Legea nr.212/2018, care elimina sintagma mai sus mentionata, nu asigura claritate si previzibilitate dispozitiilor art.7 alin.(6) din Legea nr.554/2014, intrucat nu identifica expres conduita pe care partile unui contract administrativ trebuie sa o adopte pentru a se conforma prescriptiei legale, astfel ca permite perpetuarea aceleiasi practici judecatoresti care instituie obligatia autoritatii publice contractante de a parcurge procedura plangerii prealabile.

 Avand in vedere aceste argumente, pe de o parte, si faptul ca, printr-o jurisprudenta constanta a instantelor judecatoresti, plangerea prealabila a fost considerata obligatorie si pentru autoritatile publice reclamante care sunt parti in contractele administrative, indiferent de obiectul litigiilor izvorate din aceste contracte, pe de alta parte, Curtea constata ca aceasta procedura administrativa, cu exceptia situatiilor in care legea speciala o prevedea expres, s-a desfasurat in lipsa unui temei legal, imprejurare ce determina incalcarea principiului legalitatii, consacrat de dispozitiile art.1 alin.(5) din Constitutie. Curtea constata ca pe fondul unei reglementari care nu a respectat cerintele de calitate ale normei, astfel cum acestea au fost dezvoltate in jurisprudenta Curtii Constitutionale, interpretarea atribuita pe cale judiciara dispozitiilor art.7 alin.(6) din Legea nr.554/2004 a conferit valente neconstitutionale normei. In aceste conditii, Curtea apreciaza ca dispozitiile criticate, in redactarea anterioara modificarii prin Legea nr.212/2018, sunt neconstitutionale in masura in care impun autoritatii publice contractante parcurgerea procedurii administrative a plangerii prealabile.

Pentru aceleeasi ratiuni, sub aspectul cerintelor de previzibilitate, Curtea constata ca si art.11 alin.(1) lit.e) din Legea nr.554/2004, in redactarea anterioara modificarii prin Legea nr.212/2018, care stabileste ”data incheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii” ca data de la care se calculeaza termenul de 6 luni in care poate fi formulata o cerere prin care se solicita anularea unui contract administrativ, precum si sintagma 'data incheierii procesului-verbal de conciliere' din art.11 alin.(2) din Legea nr.554/2004 sunt neconstitutionale”.
>>Extras din decizia CCR